A Corte Internacional de Justiça e o direito de greve
A opinião consultiva da Corte Internacional de Justiça (CIJ) sobre o direito de greve sob a Convenção nº 87 da Organização Internacional do Trabalho (OIT) talvez represente um dos mais relevantes pronunciamentos contemporâneos da corte em matéria de interpretação de tratados, integração sistêmica e autoridade institucional de mecanismos internacionais de supervisão. A pergunta submetida à corte foi relativamente circunscrita: saber se a Convenção nº 87 da OIT de 1948 (intitulada “Convenção sobre a Liberdade Sindical e a Proteção do Direito de Sindicalização”) protege ou não o direito de greve, embora não haja nenhuma menção ao termo no texto do tratado.
A opinião produziu reflexões de alcance muito mais amplo acerca da própria metodologia interpretativa do Direito Internacional contemporâneo, ao mesmo tempo auxiliando na resolução de uma antiga controvérsia no interior da organização.
Uma controvérsia com impactos recentes
A controvérsia submetida à corte surgiu em um contexto bastante específico da história institucional da OIT. Desde ao menos a década de 1950, os órgãos supervisores da organização – especialmente o Comitê sobre Liberdade de Associação e o Comitê de Peritos – vinham entendendo que o direito de greve constituía um corolário necessário da liberdade sindical protegida pela Convenção nº 87 [1]. Não há outros tratados que especificamente o protegem naquele âmbito. A partir de 2012, entretanto, representantes dos empregadores passaram a contestar frontalmente essa leitura, afirmando que a Convenção não contém qualquer referência textual expressa à greve e que os órgãos supervisores teriam extrapolado suas funções interpretativas ao construir esse entendimento.
O impasse produziu verdadeira crise institucional dentro da OIT. O ponto era particularmente delicado porque dizia respeito não apenas ao conteúdo material da Convenção nº 87, mas também à própria autoridade epistêmica dos mecanismos internacionais de supervisão laboral. Em alguma medida, a questão submetida à corte era simultaneamente uma disputa sobre liberdade sindical e uma disputa sobre quem possui autoridade para interpretar tratados internacionais tocando em matérias sociais. Em última análise, é também uma questão sobre direitos humanos.
A corte iniciou sua análise recusando justamente a premissa textual maximalista sustentada por parte dos empregadores e por alguns Estados. O parecer reconhece expressamente que a Convenção nº 87 não contém referência explícita ao direito de greve. Contudo, afirma que o silêncio textual não implica necessariamente exclusão normativa. Trata-se de ponto importante porque a corte reafirma uma linha interpretativa já presente em outras áreas de sua jurisprudência: tratados internacionais não se reduzem à soma literal de seus dispositivos expressos.
O núcleo da fundamentação encontra-se na leitura conjunta dos artigos 2º, 3º e 10 da Convenção nº 87. O artigo 3º assegura às organizações de trabalhadores o direito de organizar suas “atividades” e formular seus “programas”. Já o artigo 10 define organizações de trabalhadores como entidades destinadas à promoção e defesa de seus interesses. A corte interpreta essas disposições em conjunto e conclui que a greve constitui precisamente uma das formas centrais mediante as quais trabalhadores organizados promovem e defendem seus interesses coletivos.
A corte deliberadamente evita apresentar a greve como direito autônomo absoluto ou ilimitado. O parecer não estabelece parâmetros sobre modalidades, limites, serviços essenciais, proporcionalidade ou condições de exercício. A resposta permanece estritamente vinculada à pergunta formulada pela OIT: existe proteção convencional da greve sob a Convenção nº 87? Para a corte, sim. O conteúdo concreto desse direito permanece matéria aberta para desenvolvimento posterior.
Raciocínio jurídico da Corte da Haia
Sob o ponto de vista metodológico, talvez o aspecto mais sofisticado da opinião esteja na utilização extremamente cuidadosa dos artigos 31 e 32 da Convenção de Viena sobre Direito dos Tratados de 1969 [2]. A CIJ reafirma que tais dispositivos refletem direito costumeiro internacional e conduz praticamente toda a fundamentação a partir dessa arquitetura interpretativa clássica.
Particularmente relevante foi a análise da prática subsequente dos Estados – algo criticado por alguns juízes em suas opiniões dissidentes. A corte reconheceu que a esmagadora maioria dos membros da OIT aceitou historicamente a interpretação segundo a qual a Convenção nº 87 protege o direito de greve. Ainda assim, recusou concluir pela existência de “uma prática subsequente estabelecendo o acordo das partes” nos termos do artigo 31(3)(b) da Convenção de Viena. O motivo foi simples: diversos Estados manifestaram oposição clara e persistente a essa interpretação.
Esse trecho da opinião revela uma corte preocupada em preservar coerência metodológica mesmo diante de resultado interpretativo progressivo. O tribunal não flexibilizou artificialmente os requisitos técnicos necessários para caracterizar prática subsequente autêntica das partes. Em vez disso, deslocou o eixo argumentativo para o artigo 31(3)(c), relativo às “regras relevantes do direito internacional aplicável entre as partes”.
Foi nesse ponto que a opinião talvez tenha produzido uma de suas contribuições mais relevantes para a teoria contemporânea da interpretação de tratados. A corte utilizou o artigo 8º do Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais e o artigo 22 do Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos como elementos relevantes de integração sistêmica, ainda que nem todos os Estados partes da Convenção nº 87 estejam vinculados exatamente da mesma forma a esses tratados. A corte adota, portanto, leitura relativamente flexível do artigo 31(3)(c). Em vez de exigir identidade absoluta entre os círculos convencionais, o tribunal considera suficiente a existência de elevado grau de sobreposição normativa capaz de demonstrar entendimento jurídico compartilhado acerca da relação entre liberdade de associação e greve.
O parecer também dedica atenção significativa ao papel dos órgãos supervisores da OIT. A corte reconhece que os pronunciamentos do Comitê de Peritos e do Comitê sobre Liberdade de Associação possuem “grande peso” como meios suplementares de interpretação. Ao mesmo tempo, evita afirmar que tais pronunciamentos constituam automaticamente prática estatal ou interpretação juridicamente vinculante.
Mais uma vez, percebe-se uma postura institucional em busca de equilíbrio. A corte fortalece a autoridade técnica dos mecanismos supervisores internacionais sem transformá-los em intérpretes definitivos exclusivos dos tratados que supervisionam [3]. Em tempos de crescente contestação da autoridade de instituições internacionais, essa passagem possui uma implicação que possui o potencial de ir além da mera questão do caso.
A opinião também revela interessante uso de direito comparado regional. A corte examinou instrumentos e jurisprudência dos sistemas europeu, interamericano, africano e árabe de direitos humanos. Não se tratou de mero levantamento ilustrativo. O objetivo foi demonstrar convergência internacional progressiva em torno da ideia de que liberdade de associação pressupõe formas efetivas de ação coletiva laboral, entre elas a greve.
Nesse aspecto, o parecer parece aproximar-se de tendências interpretativas recentes observadas em outras jurisdições internacionais, particularmente na Corte Interamericana de Direitos Humanos. A utilização de diálogo jurisprudencial regional como elemento de densificação normativa e reforço argumentativo parece cada vez mais presente no direito internacional contemporâneo.
Críticos do raciocínio da corte e a posição do Brasil
Ao lado da maioria, contudo, também foram relevantes as resistências manifestadas por alguns juízes. Quatro deles votaram contra a maioria de dez. O juiz Tomka demonstrou preocupação particularmente forte com os riscos de excessiva flexibilização metodológica na interpretação do artigo 31(3)(c) da Convenção de Viena. Sua resistência parece refletir visão mais clássica e consensualista da interpretação convencional, segundo a qual regras externas somente poderiam influenciar interpretação de tratado quando houvesse coincidência muito mais estrita entre os Estados vinculados pelos diferentes instrumentos. Em certa medida, Tomka parece preocupado com o risco de que integração sistêmica excessivamente aberta transforme interpretação em mecanismo indireto de expansão normativa sem consentimento claro dos Estados.
Para o juiz Abraham, a jurisprudência dos órgãos supervisores da OIT e de outros mecanismos internacionais merece consideração, mas não pode substituir a aplicação rigorosa das regras clássicas de interpretação dos tratados, sob pena de transformar interpretação evolutiva em criação normativa desvinculada do consentimento estatal.
A juíza Xue apresentou reservas que parecem mais ligadas à prudência institucional e à contenção judicial. Sua posição demonstra preocupação com o fato de que a Convenção nº 87 permaneceu durante décadas sem referência textual expressa ao direito de greve e com os riscos de a corte parecer substituir o processo político tripartite da OIT por solução jurisdicional construída externamente. Há em sua resistência uma defesa implícita de deferência institucional maior à negociação interestatal e aos mecanismos políticos internos da organização.
Já o juiz Hmoud manifestou desconforto sobretudo com a tendência de ampliação interpretativa baseada em instrumentos externos e práticas regionais heterogêneas. Sua posição parece refletir cautela quanto ao uso expansivo de integração sistêmica como técnica interpretativa. Em particular, percebe-se preocupação com a possibilidade de que convergências regionais específicas sejam convertidas em fundamentos interpretativos universais sem suficiente consenso interestatal global.
As dissidências desses juízes revelam que a opinião não foi simplesmente disputa política entre posições “progressistas” e “conservadoras”. O verdadeiro debate estava na metodologia interpretativa do direito internacional contemporâneo: até que ponto integração sistêmica, prática subsequente e interpretação evolutiva podem densificar tratados sem comprometer a centralidade do consentimento estatal?
A posição brasileira no procedimento consultivo foi também digna de nota. Embora o Brasil ainda não seja parte da Convenção nº 87, sua manifestação escrita adotou postura fortemente favorável ao reconhecimento do direito de greve como corolário necessário da liberdade de associação. O argumento brasileiro vinculou greve, democracia no ambiente de trabalho e redução das assimetrias estruturais entre capital e trabalho. O memorial brasileiro insistiu que a greve constitui um dos principais instrumentos de equilíbrio em relações laborais marcadas por desigualdade econômica estrutural. Além disso, o Brasil defendeu explicitamente interpretação extensiva de normas internacionais de direitos humanos e sustentou que a prática dos órgãos supervisores da OIT deveria ser considerada elemento relevante para interpretação convencional. Em alguma medida, a posição brasileira antecipou linhas argumentativas posteriormente acolhidas pela própria corte.
Impactos práticos e a relevância argumentativa
A emissão do parecer pela Corte Internacional de Justiça sugere a possibilidade de destravar o impasse institucional que desde 2012 vinha afetando o funcionamento regular dos mecanismos de supervisão da OIT. A partir de agora, torna-se juridicamente muito mais difícil sustentar, no interior da organização, que a Convenção nº 87 não possui qualquer relação com o direito de greve. Além disso, o parecer provavelmente influenciará processos domésticos de reforma legislativa, decisões judiciais nacionais e futuras negociações coletivas, especialmente em Estados que tradicionalmente utilizam a jurisprudência e os padrões da OIT como parâmetros interpretativos. Em alguma medida, a corte reforçou não apenas a proteção internacional da liberdade sindical, mas também a própria capacidade normativa da OIT enquanto organização internacional especializada.
Ademais, o parecer provavelmente será percebido como marco sobre interpretação de tratados internacionais, autoridade de órgãos supervisores e integração sistêmica entre regimes jurídicos internacionais – essa última uma tendência presente nos pareces consultivos sobre Clima. A corte não rompeu com as ferramentas clássicas do Direito dos Tratados. Ao contrário, operou integralmente dentro delas. Mas demonstrou que essas mesmas ferramentas, quando utilizadas de maneira sofisticada, são capazes de responder a transformações institucionais profundas do Direito Internacional contemporâneo.
[1] Ver, nesse sentido, GHEBALI, Victor-Yves. The International Labour Organisation: a case study on the evolution of U.N. specialised agencies. In: AGO, Roberto; VALTICOS, Nicolas (ed.). International organization and the evolution of world society. Dordrecht: Martinus Nijhoff Publishers, 1989, v.3.
[2] Ver SALIBA, Aziz Tuffi (org.). Direito dos tratados: comentários à Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados (1969). Belo Horizonte: Arraes Editores, 2011.
[3] PALCHETTI, Paolo. A autoridade das decisões de órgãos judiciais ou quasi-judiciais internacionais na jurisprudência da Corte Internacional de Justiça: diálogo ou competição? In: DAL RI JÚNIOR, Arno; LIMA, Lucas Carlos (org.). A jurisprudência da Corte Internacional de Justiça: história e influência no direito internacional. Belo Horizonte: Arraes Editores, 2020. p. 163-184.
Fonte:sintracimento.org.br